Exportrisikoversicherung
Die Kontroverse um Exportkreditagenturen: Fluch oder Segen? (07.06.02)
Text aus der EvB-Dokumentation ll/2002: «Exportrisikogarantie: Risiko beim Export? Garantiert!»
Die gedruckte Version des Artikels enthält einen Druckfehler, der im untenstehenden Bericht fett korrigiert wurde.
Die öffentlichen Exportkreditagenturen (Export Credit Agencies, ECAs) nehmen eine zentrale Stellung in der Förderung internationaler Finanzflüsse (Kredite und Investitionen) ein. 1999 deckten sie Exporte und ausländische Investitionen im Wert von 426 Milliarden US-Dollar. Das sind fast 10 Prozent der Exporte der Industrieländer. Nach Schätzungen der Weltbank fliessen über die Vermittlung der ECAs jährlich allein etwa 50 Milliarden US-Dollar in grosse Infrastrukturprojekte von reicheren Entwicklungsländern. Das ist etwa soviel wie die gesamte Entwicklungshilfe weltweit. Als öffentliche oder quasi-öffentliche Institutionen haben ECAs immer wieder für negative Schlagzeilen gesorgt, weil sie einige der teuersten und riskantesten Projekte der Welt förderten. Viele grosse Infrastrukturprojekte, wie Grossstaudämme, Atomkraftwerke und die Betreibung von Minen wären ohne die Unterstützung von Exportrisikogarantien nicht gebaut worden. Auch die schweizerische Exportrisikogarantie (ERG) hat Lieferungen schweizerischer Exporteure für fragwürdige Grossprojekte garantiert, die weltweit umstritten sind: Der Drei-Schluchten-Staudamm in China, korrupte Mammutkraftwerke in Indonesien, oder der Manantali Staudamm in Senegal. Bis Mitte der 90er Jahre beliefen sich die Forderungen der Schweiz durch Schadensfälle der ERG auf 1,3 Milliarden Schweizer Franken aus 28 Entwicklungs- und Schwellenländern.
Wie funktionieren ECAs?
ECAs sind staatlich abgestützte Instrumente der Exportförderung, die finanzielle Garantien an Unternehmen geben, die in risikoreichen Ländern im Ausland investieren wollen. Sie sichern damit der heimischen Industrie im internationalen Konkurrenzkampf den Zugang zu Exportmärkten und schaffen Arbeitsplätze. Praktisch alle reicheren Industrieländer haben Instrumente der Versicherung von Exporten geschaffen – allerdings mit unterschiedlichen rechtlichen Konstruktionen. In den USA ist die Exportkreditagentur (OPIC) heute noch staatlich. In anderen Ländern, wie in England dagegen halbstaatlich oder sie werden im Auftrag der Regierung privat geführt. In der Schweiz ist die Exportrisikogarantie (ERG) eine eigenständige Institution des Bundes, die eigenwirtschaftlich arbeitet. In Deutschland (Hermes) und Frankreich (COFACE) wurden Versicherungskonzerne beauftragt, die Bürgschaften für Exporte zu abzuwickeln. Die Regierungen behalten sich allerdings bei Grossprojekten jeweils ein Einspracherecht vor. In der Tat sind Auslandinvestitionen oft mit grossen Unsicherheiten behaftet: Wie kreditwürdig und verlässlich ist zum Beispiel der Geschäftspartner im Ausland? Wie sind die politischen Risiken? Könnte ein Krieg oder ein politischer Machtwechsel die Bezahlung der Lieferung gefährden? Bei grossen In-frastrukturprojekten kann erst nach mehreren Jahren Bauzeit Gewinn erwirtschaftet werden; Doch was ist, wenn der Geschäftspartner im Ausland bis dahin bankrott geht oder das Projekt gar nicht rentabel ist? In solchen Fälle stopft die Exportkreditagentur das Finanzloch. Der Exporteur, der je nach Risiko und Projektdauer eine entsprechende Prämie für die Garantie bezahlt hat, bekommt nun von der ECA die vertraglich festgelegte Ausfallsentschädigung, muss aber je nach Vertrag einen kleinen Selbstbehalt tragen. Aufgrund verschiedener Faktoren, wie dem Ausbruch der Schuldenkrise, Währungsanpassungen und schlechtem Management und unrentablen Projekten überstiegen in den 80er-Jahren die Schadensfälle das Budget der meisten ECAs ausserordentlich. In den meisten Ländern deckte der Staat die Verluste – mit Steuergeldern.
ECAs im Kreuzfeuer
Die meisten ECAs verlangen von den Exporteuren weder verbindliche Umweltschutzauflagen, noch die Einhaltung der Menschenrechte und Sozialstandards, oder den Schutz der Interessen der lokalen Bevölkerung. Auch andere Grundvoraussetzungen wie sie für die finanzielle Unterstützung von Entwicklungsprojekten gelten, wie zum Beispiel «gute Regierungsführung» des Empfängerlandes und das Prinzip der nachhaltigen Entwicklung, kennen ECAs nicht. ECAs koordinieren ihr Vorgehen oft nicht mit der Entwicklungs- und der Aussenpolitik ihrer Länder. Dabei ermöglichen ihre Garantiezusagen zum Teil Projekte, die dem Prinzip der nachhaltigen Entwicklung widersprechen. Das Fehlen von Umwelt- und Sozialstandards führte in der Vergangenheit des öfteren zu fehlgeleiteten oder unrentablen Projekten. ECAs bzw. die auftraggebenden Staaten tragen deshalb eine grosse Mitverantwortung für die Schuldenkrise der Entwicklungsländer. Aufgrund der Geheimhaltungspflicht von ECAs bekommen weder Parlamente, noch Umwelt- und Entwicklungsorganisationen Einblick in die von den ECAs unterstützten Projekte. Ein frühzeitiges Eingreifen ist deshalb sehr schwierig.
Die gedruckte Version des Artikels enthält einen Druckfehler, der im untenstehenden Bericht fett korrigiert wurde.
Die öffentlichen Exportkreditagenturen (Export Credit Agencies, ECAs) nehmen eine zentrale Stellung in der Förderung internationaler Finanzflüsse (Kredite und Investitionen) ein. 1999 deckten sie Exporte und ausländische Investitionen im Wert von 426 Milliarden US-Dollar. Das sind fast 10 Prozent der Exporte der Industrieländer. Nach Schätzungen der Weltbank fliessen über die Vermittlung der ECAs jährlich allein etwa 50 Milliarden US-Dollar in grosse Infrastrukturprojekte von reicheren Entwicklungsländern. Das ist etwa soviel wie die gesamte Entwicklungshilfe weltweit. Als öffentliche oder quasi-öffentliche Institutionen haben ECAs immer wieder für negative Schlagzeilen gesorgt, weil sie einige der teuersten und riskantesten Projekte der Welt förderten. Viele grosse Infrastrukturprojekte, wie Grossstaudämme, Atomkraftwerke und die Betreibung von Minen wären ohne die Unterstützung von Exportrisikogarantien nicht gebaut worden. Auch die schweizerische Exportrisikogarantie (ERG) hat Lieferungen schweizerischer Exporteure für fragwürdige Grossprojekte garantiert, die weltweit umstritten sind: Der Drei-Schluchten-Staudamm in China, korrupte Mammutkraftwerke in Indonesien, oder der Manantali Staudamm in Senegal. Bis Mitte der 90er Jahre beliefen sich die Forderungen der Schweiz durch Schadensfälle der ERG auf 1,3 Milliarden Schweizer Franken aus 28 Entwicklungs- und Schwellenländern.
Wie funktionieren ECAs?
ECAs sind staatlich abgestützte Instrumente der Exportförderung, die finanzielle Garantien an Unternehmen geben, die in risikoreichen Ländern im Ausland investieren wollen. Sie sichern damit der heimischen Industrie im internationalen Konkurrenzkampf den Zugang zu Exportmärkten und schaffen Arbeitsplätze. Praktisch alle reicheren Industrieländer haben Instrumente der Versicherung von Exporten geschaffen – allerdings mit unterschiedlichen rechtlichen Konstruktionen. In den USA ist die Exportkreditagentur (OPIC) heute noch staatlich. In anderen Ländern, wie in England dagegen halbstaatlich oder sie werden im Auftrag der Regierung privat geführt. In der Schweiz ist die Exportrisikogarantie (ERG) eine eigenständige Institution des Bundes, die eigenwirtschaftlich arbeitet. In Deutschland (Hermes) und Frankreich (COFACE) wurden Versicherungskonzerne beauftragt, die Bürgschaften für Exporte zu abzuwickeln. Die Regierungen behalten sich allerdings bei Grossprojekten jeweils ein Einspracherecht vor. In der Tat sind Auslandinvestitionen oft mit grossen Unsicherheiten behaftet: Wie kreditwürdig und verlässlich ist zum Beispiel der Geschäftspartner im Ausland? Wie sind die politischen Risiken? Könnte ein Krieg oder ein politischer Machtwechsel die Bezahlung der Lieferung gefährden? Bei grossen In-frastrukturprojekten kann erst nach mehreren Jahren Bauzeit Gewinn erwirtschaftet werden; Doch was ist, wenn der Geschäftspartner im Ausland bis dahin bankrott geht oder das Projekt gar nicht rentabel ist? In solchen Fälle stopft die Exportkreditagentur das Finanzloch. Der Exporteur, der je nach Risiko und Projektdauer eine entsprechende Prämie für die Garantie bezahlt hat, bekommt nun von der ECA die vertraglich festgelegte Ausfallsentschädigung, muss aber je nach Vertrag einen kleinen Selbstbehalt tragen. Aufgrund verschiedener Faktoren, wie dem Ausbruch der Schuldenkrise, Währungsanpassungen und schlechtem Management und unrentablen Projekten überstiegen in den 80er-Jahren die Schadensfälle das Budget der meisten ECAs ausserordentlich. In den meisten Ländern deckte der Staat die Verluste – mit Steuergeldern.
ECAs im Kreuzfeuer
Die meisten ECAs verlangen von den Exporteuren weder verbindliche Umweltschutzauflagen, noch die Einhaltung der Menschenrechte und Sozialstandards, oder den Schutz der Interessen der lokalen Bevölkerung. Auch andere Grundvoraussetzungen wie sie für die finanzielle Unterstützung von Entwicklungsprojekten gelten, wie zum Beispiel «gute Regierungsführung» des Empfängerlandes und das Prinzip der nachhaltigen Entwicklung, kennen ECAs nicht. ECAs koordinieren ihr Vorgehen oft nicht mit der Entwicklungs- und der Aussenpolitik ihrer Länder. Dabei ermöglichen ihre Garantiezusagen zum Teil Projekte, die dem Prinzip der nachhaltigen Entwicklung widersprechen. Das Fehlen von Umwelt- und Sozialstandards führte in der Vergangenheit des öfteren zu fehlgeleiteten oder unrentablen Projekten. ECAs bzw. die auftraggebenden Staaten tragen deshalb eine grosse Mitverantwortung für die Schuldenkrise der Entwicklungsländer. Aufgrund der Geheimhaltungspflicht von ECAs bekommen weder Parlamente, noch Umwelt- und Entwicklungsorganisationen Einblick in die von den ECAs unterstützten Projekte. Ein frühzeitiges Eingreifen ist deshalb sehr schwierig.
